La Fuerza Armada al servicio de la democracia (1958-1998)

La transición democrática en 1958 se enfrentó a un reto inédito: Cómo construir un poder militar al servicio de la democracia. Hasta entonces, ese poder armado había sino instrumento de soporte de regímenes autoritarios. El éxito de la transición de 1958, desde el prisma castrense, descansó en reglas constitucionales que permitieron separar el poder civil del poder militar. Esa experiencia arroja varias lecciones para la Venezuela de hoy.

“Venezuela, como todo país moderno, y por añadidura rico y codiciado, necesita de unas Fuerzas Armadas bien dotadas, bien organizadas, respaldadas por la Nación; unas Fuerzas Armadas marginadas de la discordia política, unas Fuerzas Armadas obedientes y no deliberantes, unas Fuerzas Armadas que cumplan con sus funciones constitucionales, que son garantizar el orden público democrático y mantenerse en vela para la defensa de las fronteras de la patria”.

(Discurso de Rómulo Betancourt en el cierre de campaña de 1958). 

I

Simón Alberto Consalvi, para describir la relación entre el poder civil y el militar en Venezuela, aludió al “carrusel de las discordias”. Hasta Juan Vicente Gómez, en realidad, el poder militar no estaba institucionalizado, y existía disperso y fragmentado en las diversas montoneras lideradas por los caudillos regionales. Gómez alcanzó el ideal de Castro de poner fin a la estirpe de los caudillos, creando en la práctica al poder militar como uno institucionalizado en torno al monopolio de la violencia. No se exagera al decir que la construcción del Estado moderno venezolano, producto de las reformas políticas del primer tercio del siglo XX, encontró en la Fuerza Armada un punto de apoyo notable.

La Fuerza Armada, por ello, no surge históricamente como una institución democrática, sino por el contrario, como una institución autocrática. Que la sucesión de Gómez haya estado en cabeza de quienes ocuparon altos cargos en la Fuerza Armada, precisamente, refleja absorción de lo civil por lo militar. El brevísimo gobierno civil de Rómulo Gallegos, para dar paso a una nueva dictadura militar, comprobó que en el carrusel de las discordias el poder militar llevaba las de ganar.

II

El principal problema para resolver en la transición democrática de 1958 fue, precisamente, el rol del poder militar frente al poder civil. Construir una democracia funcional era, en ese entonces, un reto importante, pero tanto mayor era lograr la democratización del autócrata poder militar, vista la arraigada tradición del autoritarismo militar.

Para ello, el presidente Rómulo Betancourt tenía que enfrentarse a su propio pasado, y a su aspiración -reflejada en el Plan de Barranquilla de 1931- de excluir “todo elemento militar del mecanismo administrativo durante el período preconstitucional”, manteniendo la “lucha contra el caudillismo militarista”. El objetivo no podía ser desplazar o desmontar a la Fuerza Armada, pues ello habría atentado contra la estabilidad de la naciente democracia. El objetivo, por el contrario, era hacer realidad la aspiración republicana plasmada en la Constitución de 1811, esto es, la subordinación del poder militar a la autoridad civil. La Constitución de 1961 -probablemente, la mejor de todas nuestras Constituciones- definió dos reglas para lograr esa aspiración republicana.

1. 1. La primera regla fue la separación entre lo civil y lo militar. De acuerdo con el Artículo 31 “la autoridad militar y la civil no podrán ejercerse simultáneamente por un mismo funcionario, excepto por el Presidente de la República, quién será, por razón de su cargo, Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas Nacionales”.

Esta separación no implica excluir al poder militar del Gobierno sino separar el poder civil del militar, con una sola excepción: El Presidente de la República, quien actuará como Comandante en Jefe. El propósito de esa regla era afianzar la naturaleza democrática de una institución -el poder militar- que por definición no es democrática.

Sin embargo, la Constitución también limitó el poder del Comandante en Jefe, pues el numeral 4 del Artículo 150 sometió a control del Senado el ascenso de oficiales, desde Coronel o Capitán de Navío.

Asimismo, la separación entre el poder civil y el militar previene la militarización de la administración pública. Los empleados públicos forman parte del servicio civil, lo que impide que integrantes del poder militar cumplan funciones civiles, pues ello implicará una indebida concentración de funciones.

1. 2. La segunda regla derivó del Artículo 132, el cual dispuso que “las Fuerzas Armadas Nacionales forman una institución apolítica, obediente y no deliberante, organizado por el Estado para asegurar la defensa nacional, la estabilidad de las instituciones democráticas y el respeto a la Constitución y a las leyes, cuyo acatamiento estará siempre por encima de cualquier otra obligación”. El carácter apolítico del poder militar, en realidad, es un rasgo común al Gobierno, pues este debe actuar al servicio de los ciudadanos y no a favor de parcialidades. Pero recordar esa regla no está de más, en especial, respecto del poder que tiene el monopolio de armas de guerra. Luego, el verdadero aporte de esta norma es el carácter no deliberante del poder militar y su subordinación a la democracia constitucional.

El poder civil, de origen democrático, es deliberante por naturaleza. Pero el poder militar no se basa en la democracia sino en el ingreso, asenso y egreso de la carrera militar con base en normas de mérito y jerarquía. Por ello, el poder militar no puede participar en las deliberaciones políticas, en tanto su rol básico es el de guardián de la democracia constitucional.

La Constitución de 1961 resolvió el carrusel de las discordias al recordar que la obediencia del poder militar es a la Constitución y a la democracia constitucional. De esa manera, la Constitución asignó a la Fuerza Armada la defensa de la “estabilidad de las instituciones democráticas y el respeto a la Constitución”, lo que quiere decir que la estabilidad de la frágil democracia que comenzó a construirse en 1958 se asignó a quien, hasta entonces, nunca había protegido la democracia.

Estas reglas diseñaron una inédita relación entre el poder civil y el militar en Venezuela. Antes de 1958 el poder militar no había estado separado del poder civil, a quien de hecho había absorbido. Tampoco el poder militar había sido custodio de la democracia. ¿Cómo lograr la implementación efectiva de esta inédita regla?

El presidente Betancourt reconoció que tal fue una de las tareas más complejas de su Gobierno, la cual requirió reconstruir la apreciación cultural de las Fuerzas Armadas. Ello implicaba transformar a la Fuerza Armada desde un nuevo liderazgo basado en su rol democrático. Esto es, la propuesta no consistió en abolir la Fuerza Armada ni mucho menos marginar su rol. Por el contrario, la propuesta consistió en emplear el poder militar como institución al servicio de la democracia. En otras palabras: Incluir al poder militar en el proceso de construcción de la democracia.

La implementación de la tarea no fue sencilla, como lo reflejan las intentonas golpistas. Pero al final se logró el objetivo, pues el poder militar logró reinventarse y pasar a ser, así, guardián de la naciente democracia.

III

En un país en el que la Constitución es una promesa incumplida, la efectiva implementación de la Constitución de 1961 al transformar al poder militar en un poder subordinado a la Constitución para la defensa de la democracia no deja de ser un logro extraordinario.

Dentro de las razones que pueden explicar ese éxito está el objetivo de transformar a la Fuerza Armada, y no de abolirla o excluirla, cual paria. Dejando a salvo el estudio de las estadísticas del caso, no es exagerado afirmar que buena parte de los integrantes del poder militar que hasta 1958 apoyaron al régimen autocrático, a partir de ese año pasaron a defender la democracia.

Otra razón que cabe explicar este éxito es la capacidad institucional de la Fuerza Armada como una institución instrumental a la Presidencia de la República. Esto permitió variar la dirección de tal instrumento, de la conducción autocrática de la dictadura hasta 1958, a la conducción democrática del Presidente de la República. Al ser un instrumento basado en la obediencia, subordinación y disciplina, las Fuerzas Armadas lograron adecuarse a la nueva “orden” que marcó su dirección, ahora, para la defensa de la democracia.

Por último, la inclusión de la Fuerza Armada en el proceso democrático creó incentivos para realzar la eficiencia y eficacia del Gobierno civil en la conducción de asuntos públicos. Como se ha observado, un elemento clave para mantener la separación entre lo civil y lo militar es incrementar estas destrezas del poder civil en la implementación de políticas públicas. Los logros de la democracia entre 1958 y 1998 respondieron, en buena parte, a los incentivos que llevaron a fortalecer la capacidad del Gobierno civil.

IV

La separación entre el poder civil y militar, y la configuración de las Fuerzas Armadas como instrumento al servicio de la democracia, resultaron factores clave para la estabilidad democrática que inició en 1958 y culminó en diciembre de 1998, cuando la propia democracia permitió la elección de un líder autoritario-populista que, una vez en el poder, desmontó las dos reglas que había instaurado la Constitución de 1961 para separar el poder civil del poder militar.

Y con ello, el carrusel de las discordias volvió a ponerse en marcha.